El pasado 26 de Julio, el Consejo de Ministros acordó solicitar al Congreso de los Diputados su pronunciamiento sobre si en España concurren las circunstancias extraordinarias previstas en el art. 135.4 de la Constitución y el art. 11.3 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) para suspender las reglas fiscales nacionales en el ejercicio 2023 o, en otra terminología a veces utilizada, activar la “cláusula de escape”.
En primer lugar, hay que recordar cuáles son las circunstancias extraordinarias que recogen los preceptos legales citados:
a) catástrofes naturales
b) recesión económica grave
c) situación de emergencia extraordinaria
Además, se exige que estas circunstancias escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social.
De una parte, el ordenamiento comunitario contempla la llamada “cláusula de salvaguarda”, recogida en el art. 5.1 del Reglamento (CE) n° 1466/97, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, con la siguiente formulación:
“En caso de acontecimiento inusitado que esté fuera del control del Estado miembro afectado y que tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas, o en períodos de crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la Unión, se podrá permitir a los Estados miembros que se aparten temporalmente de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.”
El Consejo de la Unión Europea acordó, el 23 de Marzo de 2020, la activación de la cláusula general de salvaguarda que había recomendado la Comisión Europea al dar por sentado que la pandemia de Covid-19 provocaría una situación de grave recesión económica en la Unión Europea. Debe tenerse en cuenta que, como norma general, según la Resolución del Consejo sobre el Pacto de estabilidad y crecimiento de 17 de junio de 1997, para evaluar si una recesión económica es grave, se toma como punto de referencia una caída anual del PIB real del 0,75% como mínimo.
Respecto de la cláusula de salvaguarda europea, no existe previsión normativa expresa que regule el procedimiento de su desactivación. Clarificando la cuestión, la Comisión Europea, en una Comunicación de 3 de Marzo de 2021, consideró que la revocación requería de una decisión basada en una evaluación cuantitativa de la situación de la economía.
Tomando como indicador más adecuado para la evaluación la comparación del nivel de actividad económica en relación al anterior a la crisis, es decir, al de finales de 2019, la Comisión Europea estimó oportuno, en su Comunicación 2 de Junio de 2021, seguir aplicando la cláusula de salvaguarda en 2022 y desactivarla al año siguiente. Sin embargo, en su Comunicación del pasado 23 de Mayo, justificó la prórroga en 2023 de la vigencia de la cláusula de salvaguarda en: a) la incertidumbre y los riesgos a la baja de las perspectivas económicas como motivo de la guerra en Europa, b) las subidas sin precedentes de los precios de la energía y c) las continuas perturbaciones de la cadena de suministro.
Por otro lado, según la Constitución, la activación de la “cláusula de escape” nacional consiste en la autorización para superar los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública, teniendo en cuenta que la LOEPSF fija el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas y que el volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas no puede superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en ambos casos determinados como un porcentaje del producto interior bruto del Estado.
Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública son el equilibrio estructural y el 60% del PIB, respectivamente. Según previsiones contenidas en las disposiciones transitorias de la LOEPSF, estos límites entraron en vigor en 2020, a pesar de que el Gobierno del Partido Popular en la Actualización del Programa de Estabilidad 2018-2021, emitido cuando nuestro país estaba sujeto a un procedimiento por déficit excesivo que se cerró en 2019, ya anticipaba que no podrían ser cumplidos. El mismo reconocimiento se hacía por parte del Gobierno del Partido Socialista en la Actualización del Programa de Estabilidad 2019-2022.
En el ámbito nacional, el 20 de Octubre de 2020, el Congreso de los Diputados estimó que el país estaba sufriendo una pandemia, lo que suponía una situación de emergencia extraordinaria a efectos de activar la cláusula de escape con la repercusión pertinente las cuentas públicas del año 2021.
De paso, el reconocimiento hecho por el Congreso de la existencia de una situación de emergencia extraordinaria dio cobertura legal para rebasar en 2020 los límites de déficit estructural y de volumen de deuda.
El 13 de Septiembre de 2021, nuevamente el Congreso de los Diputados ratificó que el país se encontraba en una situación de emergencia extraordinaria, provocada por la pandemia de Covid-19, que justificaría un déficit estructural del Estado y las CCAA en las cuentas públicas de 2022.
El art. 22 de la Ley Orgánica de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) prescribe que este ente, previamente a la tramitación parlamentaria de la solicitud, informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales.
En el Informe de la AIReF, evacuado el pasado 29 de Julio, se expone que la solicitud por parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública se funda en “la repercusión directa en el ámbito nacional de la extensión de la cláusula de salvaguarda en 2023 a nivel europeo”.
Es indudable que la extensión en 2023 de la cláusula de salvaguarda europea no encaja en ninguno de los tres supuestos de “circunstancias excepcionales” que, para la legislación interna, amparan la suspensión de las reglas fiscales nacionales.
Por otro lado, la cláusula de salvaguarda europea permite a España el apartarse, de forma temporal, de la trayectoria proyectada para alcanzar el “objetivo presupuestario a medio plazo”, mientras que la cláusula de escape nacional permite superar los “límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública”. En consecuencia, estamos ante cosas diferentes, aunque puedan tener algunos puntos de conexión.
Gorgojo Rojo 